INTERVENTO CONCLUSIVO ASSESSORA PETTITI AL SEMINARIO SULLO STATO DI SALUTE DELLE UNIONI DELLA RER DEL 14/03/2019

Come dimostrano bene i dati illustrati negli interventi che mi hanno preceduto e l’ampio respiro temporale dato al nuovo PRT, la Regione Emilia Romagna continua a credere e a investire molto sulle Unioni di comuni.

Con il Bando PRT – 2018 si è inaugurata una stagione in cui i criteri di incentivazione economica sono fondati su di un sistema differenziato con cui si è voluto tenere conto del diverso grado di effettività raggiunto dalle Unioni nella gestione associata delle funzioni e dei servizi, di alcune scelte gestionali ritenute virtuose e del diverso grado di difficoltà che le unioni sono chiamate ad affrontare in rapporto ad alcuni elementi che vanno a comporre la complessità della governance istituzionale e territoriale.

Sono 39 le Unioni (su 43 complessive) che nel 2018 hanno partecipato al bando del nuovo PRT, mostrando vitalità e interesse a proseguire un percorso di gestione associata, nonostante le difficoltà che il lavoro congiunto porta con sé, anche in relazione alla persistenza delle limitazioni assunzionali per tutto l’anno 2018.  Voglio, in particolare, sottolineare il valore istituzionale che per noi ha l’impegno preso dai Comuni, di 9 delle 10 Unioni cosiddette Avviate, con la sottoscrizione dell’Accordo triennale con la regione al fine di consolidare e potenziare le funzioni da gestirsi in forma associata.

In questo contesto è fondamentale mantenere l’impegno per fare ulteriori passi avanti nella direzione tracciata dal PRT 2018-2020, verso la differenziazione degli approcci e l’appropriatezza degli interventi e delle incentivazioni a favore delle Unioni, sempre più mirati a valorizzare le differenze, in un quadro essenziale ma semplificato di regole comuni.

Il quadro di riferimento

Pur ritenendo l’unione lo strumento migliore per superare le fragilità dei comuni e per migliorare la qualità dei servizi, razionalizzando l’utilizzo di tutte le risorse, non ci nascondiamo che  è avviata una fase di riforme, che potrebbe essere anche molto ampia e incisiva, che da un lato tende a rivitalizzare le Province (e a dare impulso alla Citta metropolitana), alle quali potrebbero essere assegnate per legge ulteriori competenze e, da un altro lato, invece, se andasse in porto l’autonomia differenziata,  potrebbe consentire alla Regione Emilia Romagna di avere maggiori spazi di manovra per sostenere le unioni, pur in un quadro nazionale che sembra piuttosto propendere per la valorizzazione  dei  singoli comuni.

Infatti, gli indirizzi approvati dalla Giunta per la richiesta di autonomia differenziata e gli accordi che si cerca di concludere con il Governo, in attuazione dell’art.116 Cost., consentirebbero, oltre alla possibilità di introdurre innovativi modelli di governance istituzionale:

1. il riconoscimento della potestà regionale di procedere, d’intesa con le amministrazioni locali, anche ad una diversa allocazione agli enti locali di funzioni amministrative;
2. il riconoscimento in capo alla RER della facoltà di dettare disposizioni in materia di esercizio associato obbligatorio di funzioni amministrative dei comuni, anche in deroga a quanto previsto dal D.L.78/2010 (le cui disposizioni però sembrano in corso di abolizione, con la riforma del TUEL);
3. il riconoscimento della possibilità di dettare disposizioni in materia di organi delle unioni per assicurare maggiore integrazione e coordinamento tra comuni e loro forma associativa, nel rispetto del principio di rappresentatività di secondo grado delle unioni:
4. il riconoscimento alla RER di competenze legislative in materia di criteri e modalità per la concessione dei contributi statali regionalizzati a sostegno delle forme associative…

In questo quadro normativo in evoluzione, l’impostazione del PRT triennale, illustrata prima, con la sua finalità di rafforzare le singole unioni e tutto il sistema delle autonomie, ritengo che ci consenta di guardare con fiducia al futuro dell’associazionismo emiliano romagnolo, in quanto in grado di affrontare i cambiamenti in corso.

I risultati raggiunti infatti ci spronano ad andare avanti secondo l’ambizioso disegno della l.21/2012, che non è superato, ma rimane pienamente valido nei suoi capisaldi:

1) ambiti territoriali ottimali adeguati condivisi con i comuni (comprendenti sia comuni  piccoli obbligati alle gestioni sia comuni più grandi non obbligati)

2) unioni come unici soggetti associativi di gestione e di governo sovracomunale e di prossimità incentivati dalla RER

3) volontarietà dell’adesione dei singoli comuni, a prescindere dalla loro dimensione

4) incentivazioni alle unioni per le gestioni associate al fine del mantenimento e miglioramento dei servizi, anche nei territori periferici e con meno risorse.

Proprio le caratteristiche di adesione volontaria e incentivata alle unioni anche per i comuni meno popolosi fanno sì che l’impianto della l.21/2012 non sia messo in discussione dalla recente sentenza della Corte costituzionale (n.33/2019), che ha dichiarato l’incostituzionalità della parte del comma 28 dell’art.14 del D.L.78/2010, cioè del decreto che aveva disposto, per ragioni di contenimento dei costi e quindi in un’ottica di razionalizzazione della spesa pubblica, l’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali da parte dei comuni fino a 5 mila abitanti o fino a 3 mila per quelli montani, con convenzione o con unione, prevendo un favor per la forma stabile dell’unione.  La motivazione della sentenza è legata al fatto che la legge non prevede  la possibilità per i piccoli comuni di dimostrare di poter raggiungere meglio gli obiettivi del decreto, sottraendosi all’obbligo di convenzionarsi o aderire ad un’unione, cioè di poter dimostrare che non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento.

Peraltro la sentenza interviene in un contesto in cui l’obbligo di associarsi per i piccoli comuni, a causa delle ripetute proroghe, non è ancora divenuto cogente.

Ma la forza dell’impianto della nostra legge rimane quella di aver puntato non solo sulla volontarietà, ma anche, con la configurazione di ambiti ottimali estesi, al coinvolgimento dei comuni medio grandi che, secondo il disegno statale, ne erano esclusi. In tal modo si sono superati quei problemi operativi che, fin dalla sua entrata in vigore, la norma sull’obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali aveva messo in luce, perché proprio grazie alla presenza di comuni piccoli e comuni più strutturati all’interno delle unioni si sono potuti conseguire ottimi risultati, come dimostrano anche alcune testimonianze ascoltate qui oggi.

In attesa della riforma del TUEL in corso, che dovrebbe abolire del tutto gli obblighi di gestione associata, il nostro impegno come Regione a fianco delle Unioni è quindi quello di proseguire l’attuazione della l.21/2012, anche ricercando risorse e soluzioni idonee a incoraggiare e favorire sempre di più meccanismi perequativi e solidaristici all’interno delle unioni, nello svolgimento delle funzioni e dei servizi associati, per superare le disparità e le minori opportunità di crescita di parti del territorio regionale.

Il bando PRT 2019

Limitate modifiche al PRT 2018-20

Nella convinzione di aver imboccato la strada giusta con il PRT 2018-2020 per rispondere ad un tempo alle esigenze di una fase matura per molte delle nostre unioni e di spronare lo sviluppo delle unioni meno consolidate o più giovani, vogliamo dare attuazione e continuità al PRT stesso, senza modifiche sostanziali nel 2019, ma solo miglioramenti per facilitare la partecipazione delle unioni al riparto delle risorse.

Riteniamo infatti valida l’impostazione del PRT che, come hanno evidenziato i dati del 2018, ha valorizzato, premiandole, le realtà più efficienti (secondo quanto emerso dalle schede funzione introdotte per la prima volta ad attestare l’effettività ed il livello di consolidamento della gestione associata). Allo stesso tempo sono stati avviati percorsi di sviluppo delle unioni meno strutturate attraverso gli accordi sottoscritti con la Regione e con risorse specifiche, per attuare piani di sviluppo personalizzati, che richiedono tempo per dispiegare tutti i loro effetti.

Le risorse statali e regionali

Una delle principali modifiche, fortemente positiva, riguarda le risorse stanziate per il 2019. Come ben sapete l’anno scorso abbiamo aumentato di un milione di € le risorse messe a disposizione dei comuni associati.  Grazie alle tante risorse stanziate in bilancio nel 2018, incrementate già in assestamento a favore delle unioni avviate e ancora a fine anno con ulteriori somme destinate a tutte le categorie di unioni per ridurre gli scostamenti tra i contributi assegnati nel 2018 e nel 2017, nel 2018 è stata ripartita la cifra record di 10 milioni di risorse regionali (a livello nazionale un primato assieme alla regione Sardegna). Proprio grazie alle notevoli risorse impegnate l’anno scorso, posso dirvi, seppure ancora informalmente, che la Regione Emilia Romagna avrà quest’anno maggiori risorse provenienti dai fondi statali per l’associazionismo, pari a circa 500.000 € in più, raggiungendo per la prima volta la somma complessiva di circa 8.300.000€ di risorse statali. Ad esse si aggiungono le risorse regionali già stanziate a bilancio per il 2019, pari a oltre 9.500.000, per una totale pari a 17.800.000 di euro, confermando il massimo impegno finanziario nella storia delle unioni in Regione.

I budget per le diverse tipologie di unioni

Per la ripartizione delle ingenti risorse stanziate si confermano nel 2019 le misure di incentivazione differenziate per categorie di unioni, con budget specifici per ciascuna categoria.

Come previsto dal PRT abbiamo aggiornato i gruppi di unioni sulla base dei dati 2018: a tal proposito segnaliamo un importante risultato, e cioè il passaggio di un’unione, Reno Galliera (BO), dal gruppo delle unioni in sviluppo a quelle mature, per effetto dei risultati molto positivi raggiunti nel 2018. Pertanto, le unioni mature salgono da 6 a 7 e quelle in sviluppo scendono a 23; i budget di conseguenza sono aggiornati, mantenendo il criterio previsto dal PRT di conferma dei budget complessivi erogati per ciascun gruppo nel 2018.

Restano confermate anche le notevoli risorse riservate alle unioni montane, pari a 4.200.000 € :ai fini del riparto di queste ultime risorse il PRT già prevede l’utilizzo del criterio territoriale e demografico con un meccanismo di perequazione temporale, secondo la tabella per il 2019 consegnata e illustrata alle unioni montane in vari incontri l’anno scorso.

A tal proposito ci tengo a comunicarvi che si avvierà quest’anno, in condivisione con Anci e Uncem, un gruppo di lavoro intersettoriale per la rilevazione dei costi delle unioni montane, attraverso la definizione di una metodologia di raccolta e analisi dei dati che tenga conto dell’esigenza di efficientamento complessivo e che potrà essere eventualmente utilizzata nelle prossime annualità per l’assegnazione delle risorse montane.

La conferma della deroga per SUE-SUAP-Sismica

Una ulteriore modifica è stata inserita cogliendo le sollecitazioni di diversi di voi. Per facilitare i complessi processi riorganizzativi degli uffici delle unioni e dei comuni, conseguenti all’implementazione concreta della nuova legge urbanistica ed edilizia, che richiedono tempi più lunghi di implementazione, si conferma anche per il 2019 la deroga all’unificazione dello sportello unico edilizia, attività produttive e sismica, prevedendo quindi la finanziabilità della gestione associata del SUAP, del SUE e della Sismica anche in forma separata.

Una clausola di salvaguardia

Infine voglio rassicurare rispetto all’impegno della regione nel sostenere tutte le Unioni in questa fase delicata. In continuità con quanto avvenuto lo scorso anno, vista la diversità di approccio e dei criteri inseriti nel nuovo PRT e del poco tempo che le unioni hanno avuto a disposizione dalla sua approvazione per l’avvio di azioni strutturali di efficientamento, intendiamo inserire nel PRT una clausola di salvaguardia a favore di quelle unioni che dovessero risultare penalizzate nell’entità dei contributi 2019 rispetto al 2018, assegnando alle stesse le ulteriori risorse che saranno reperite in assestamento, per ridurre del 40% le eventuali perdite di risorse rispetto a quanto assegnato con il PRT 2018.

Modifiche tecniche e conferma scadenza

Per il resto contiamo di inserire nel PRT, per l’annualità 2019, solo modifiche tecniche che si limitano a chiarire disposizioni del PRT stesso o delle schede allegate, senza cambiarne il contenuto sostanziale. Contiamo di approvare la delibera entro fine marzo, confermando pertanto la scadenza del bando 2019 al 30 aprile, prima delle scadenze connesse alle elezioni amministrative.

Ricordo inoltre che il 30 aprile scade anche il termine per presentare domanda per accedere ai contributi per gli studi di fattibilità, destinati con priorità alle unioni di comuni appartenenti al gruppo in sviluppo per studi di riorganizzazione sovracomunale finalizzati all’incremento e al miglioramento di almeno due funzioni o servizi da gestirsi in unione in coerenza col PRT, ma anche ai comuni per studi di fusione.

Proposta ciclo di incontri tematici per scambio di best practice

Mi preme inoltre avanzare una proposta, interpretando anche un auspicio che mi pare sia emerso dai gruppi di lavoro tematici, per affiancare l’impegno al costante miglioramento delle gestioni associate delle unioni,  ossia di riprendere attivamente il lavoro dei gruppi tecnici che hanno contribuito ad elaborare il PRT; se siete d’accordo vorremmo organizzare un ciclo di incontri tematici sulle principali funzioni per scambiare informazioni e buone pratiche e per affrontare eventuali problematiche, individuando o condividendo, sulla base della concreta esperienza degli addetti ai lavori, le migliori soluzioni; a questo scopo è fondamentale la partecipazione dei vostri dirigenti e referenti, già partecipanti ai gruppi o meno, che spero renderete disponibili per tali attività.