Buon pomeriggio a tutte e a tutti,

vorrei ringraziare UPI Emilia-Romagna e Pandora Rivista che hanno organizzato questa occasione di riflessione su un tema così attuale e importante per la vita della nostra democrazia.

Ringrazio il Prof. Barca e il Prof. Diletti per aver accettato l’invito a confrontarsi con noi sulle forme della partecipazione, portando a questo tavolo la loro altissima competenza su politiche pubbliche, economia e giustizia sociale.

Grazie anche a Erika Capasso e Andrea Massari, che ci hanno condiviso alcune esperienze e spunti molto interessanti, sia a livello comunale che provinciale, sulla centralità della partecipazione nelle istituzioni democratiche.

1. Inquadramento generale: la “democrazia partecipativa” come “nuovo spazio” della rappresentanza.

Tra gli obiettivi che le Istituzioni devono perseguire per definirsi “rappresentative” degli interessi della comunità, vi è certamente quello di mantenere saldo e di costantemente rafforzare il legame con le cittadine e i cittadini, con i territori di riferimento, cerando di colmare la distanza tra rappresentati istituzionali, di ogni livello, e cittadinanza rappresentata. In ciò si declina quella che è stata autorevolmente definita dagli studiosi come “vitalità istituzionale” degli enti esponenziali degli interessi della collettività, ossia il saper rappresentare e tradurre in interventi concreti le istanze delle cittadine e dei cittadini.

Proprio al fine di scongiurare la disaffezione rispetto alle Istituzioni e alla loro capacità rappresentativa, si impone – quindi – una riflessione di come le Istituzioni stesse debbano mantenere “vitale” tale rapporto; occorre cercare – come dice il titolo dell’incontro di oggi – “nuovi spazi” entro cui sviluppare la rappresentanza.

In tal senso, negli anni più recenti, è venuto a delinearsi, anche nella legislazione della Regione Emilia – Romagna, un approccio innovativo rispetto ai procedimenti decisionali pubblici, volto a valorizzare una specifica dimensione della partecipazione civica  facente perno sul potenziale dialogico, dibattimentale e consensuale dei processi democratici.

In particolare, il riferimento è a quelle virtuose esperienze che sono state definite come di “democrazia partecipativa”, ossia tutte quelle numerose forme e modi attraverso cui le cittadine e i cittadini, singolarmente o a gruppi, direttamente o indirettamente, prendono parte a processi decisionali dei pubblici poteri.

Oltre alla volontà di favorire una logica decisionale consensuale, ad accomunare queste procedure sono gli effetti consultivi di cui sono dotate: infatti, queste non intendono sostituirsi ai tradizionali processi politici di produzione delle fonti giuridiche, ma al contrario in essi trovano lo spazio per svilupparsi, integrandoli in senso complementare e non alternativo.

La parola “partecipazione” compare, peraltro, nell’art. 3 della Costituzione – che, come noto, declina il principio di uguaglianza – ed è aggettivata come “effettiva”, richiamando la concretezza delle relazioni sociali; inoltre, essa è posta immediatamente dopo il riferimento al “pieno sviluppo della persona umana”, ciò che consente di affermare il nesso ineliminabile tra individuo e comunità.

In tale quadro costituzionale, quindi, la partecipazione si atteggia a modo di agire consapevole di cittadine e cittadini che intendono dare corpo alla democrazia come modello di convivenza prescritto dalla Costituzione: in altri termini, come sostenuto nella lettura scientifica di diritto pubblico, “nell’ordinamento costituzionale vigente la democrazia si esprime e si afferma valorialmente come attiva partecipazione in senso solidaristico ed inclusivo”.

2. La legge regionale n. 15 del 2018 in materia di partecipazione.

In tale quadro e con specifico riguardo al contesto della Regione Emilia – Romagna, di cui vorrei consegnarvi il quadro complessivo come Presidente dell’Assemblea legislativa, gli istituti di partecipazione sono stati oggetto di alcuni interventi legislativi caratterizzati dal minimo comune denominatore di articolare percorsi di informazione, partecipazione e valutazione nell’elaborazione delle politiche e delle decisioni pubbliche. Tali interventi del legislatore regionale sono finalizzati, in generale, a cristallizzare normativamente procedure e prassi di cd. “innovazione democratica”, ossia preordinate a incrementare e approfondire la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali. Tali interventi normativi testimoniano l’impegno istituzionale assunto dalla Regione di considerare le forme di partecipazione come una fase essenziale del complesso processo decisionale, come riconosciuto espressamente dall’art. 15 dello Statuo regionale che cristallizza i “diritti di partecipazione”.

In particolare, la partecipazione di cittadine e cittadini all’elaborazione delle politiche pubbliche della Regione Emilia-Romagna, oltre che dalle forme previste da leggi di settore, è disciplinata – in generale – dalla legge regionale n. 15 del 2018,  che si pone due obiettivi generali:

• creare le condizioni favorevoli per l’affermazione di una democrazia partecipativa;
• promuovere e rafforzare il senso di cittadinanza attiva e di inclusione.

I tratti distintivi della legge regionale 15/2018 sulla partecipazione all’elaborazione delle politiche pubbliche sono:

• la figura del Tecnico di garanzia della partecipazione al quale è affidato il compito di monitorare i processi partecipativi, con particolare riguardo agli esiti dei percorsi e al loro impatto;
• la Sessione annuale di partecipazione: è una seduta dell’Assemblea legislativa «dedicata» all’analisi e valutazione delle esperienze di partecipazione svolte sul territorio regionale alla quale segue l’approvazione del programma delle iniziative in materia di partecipazione e degli indirizzi su criteri e modalità per la concessione dei contributi regionali;
• la Giornata della partecipazione, finalizzata a promuovere la cultura della partecipazione sul territorio e far conoscere le attività non solo della Regione e del territorio regionale, ma con uno sguardo più ampio nazionale ed internazionale. Si tratta anche di un’opportunità di ascolto degli stakeholder e di rafforzamento della rete degli operatori della partecipazione. La sessione laboratoriale della “Giornata della partecipazione 2022” è stata dedicata alla coprogettazione di linee guida ed indicatori per la valutazione di tre tematiche: accessibilità, giovani e parità di genere, tematiche che trovano copertura nei richiamati principi costituzionali;
• il bando per la concessione dei contributi, che è lo strumento principale per sostenere la realizzazione di percorsi partecipativi che possono riguardare, ad esempio, progetti di interesse collettivo, rigenerazione degli spazi urbani o modifica di leggi e regolamenti: in attuazione della legge regionale, dal 2018, sono stati pubblicati 13 bandi attraverso i quali sono stati complessivamente finanziati 267 progetti per la realizzazione di percorsi partecipativi, per un totale di oltre 3 milioni e mezzo di euro di contributi concessi.

In questo particolare momento storico meritano una specifica attenzione le tematiche delle energie rinnovabili, dell’autoconsumo e della condivisione dell’energia, oggetto dei progetti partecipativi finalizzati alla coprogettazione di comunità energetiche o di gruppi di autoconsumo collettivo di energie rinnovabili. In seguito all’approvazione della nuova legge regionale n. 5 del 2022 per incentivare sul territorio emiliano-romagnolo la costituzione di Comunità energetiche rinnovabili (CER), anche la  legge regionale n. 15 del 2018 è stata modificata, con l’introduzione di una specifica premialità per i percorsi partecipativi inerenti la transizione ecologica.

Questo è un esempio di come i bandi per la realizzazione di percorsi partecipativi raccolgano gli elementi propulsivi delle politiche regionali, contribuendo alla loro diffusione e valorizzazione.

Ne è ulteriore dimostrazione la premialità riconosciuta ai percorsi partecipativi aventi ad oggetto la destinazione dei beni immobili confiscati alla criminalità organizzata e mafiosa. Si tratta di interventi a cui la legge regionale riserva una particolare cura, creando un significativo connubio tra partecipazione e legalità, anche in soccorso della difficoltà riscontrata dai Comuni stessi nel definire la nuova identità del bene che rientra in possesso della comunità.

Nel bando 2022, come nei precedenti, è stato attribuito uno specifico bonus destinato ai processi partecipativi attinenti a questa tematica, che risponde a quanto espresso nell’articolo 19 della legge regionale n. 18 del 2016 “Testo unico per la promozione della legalità e per la valorizzazione della cittadinanza e dell’economia responsabili”, rispetto alla definizione delle azioni finalizzate al recupero dei beni immobili confiscati e all’utilizzo per fini sociali dei beni sequestrati.

È stata, inoltre, creata PartecipAzioni, la piattaforma di e-democracy della Regione Emilia-Romagna, dedicata ai processi di consultazione e partecipazione pubblica, che agevola l’inclusione di stakeholders e di cittadini e cittadine, ai processi attivati dalle strutture regionali.

Ulteriore strumento di diffusione della cultura partecipativa è l’Osservatorio partecipazione, uno spazio comune di scambio reciproco tra le diverse figure attivamente coinvolte nei processi partecipativi, valorizzandone le esperienze. L’Osservatorio partecipazione raccoglie e presenta le attività di monitoraggio, le analisi, i dati e le statistiche sulla partecipazione in Emilia-Romagna. È anche un sito interattivo che mette a disposizione molteplici criteri e modalità di selezione dei processi, consentendo di realizzare l’estrazione personalizzata di dati, di segnalare nuove esperienze di partecipazione, lasciare commenti e conoscere esperienze di altre regioni italiane per facilitare il confronto tra diversi territori.

La Regione Emilia-Romagna riconosce il valore della partecipazione anche nell’analisi e nella riflessione sull’efficacia delle sue stesse leggi.

È nato così il progetto “Valutazione partecipata delle leggi regionali” che, nell’arco dei prossimi due anni, si prefigge di analizzare le clausole valutative presenti nella normativa della Regione Emilia-Romagna, individuare le previsioni di valutazione partecipata e attuare un confronto con altre esperienze fino a sperimentare un metodo replicabile per altre leggi regionali.

Restando in tema di valutazione delle politiche pubbliche, la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome ha conferito la delega all’Assemblea legislativa dell’Emilia-Romagna per la costituzione di un gruppo di lavoro sul “Piano integrato delle attività di organizzazione (PIAO)”.

L’Assemblea legislativa, per individuare gli indicatori da utilizzare nella valutazione del PIAO, ha avviato un progetto sperimentale per misurare il Valore Pubblico generato dai progetti partecipativi finanziati dal Bando 2020.

L’obiettivo è quello di verificare l’impatto dei progetti nei territori e nei soggetti coinvolti (enti locali, cittadini, studenti, imprese, associazioni, ecc.) attraverso la valutazione dell’efficacia dei bandi che finanziano percorsi partecipativi, in rapporto ai risultati attesi. Si tratterà di individuare specifici indicatori di Valore Pubblico che ciascun progetto dovrebbe generare per misurarne la valorizzazione a seguito della conclusione del progetto.

3. Le esperienze alternative alle circoscrizioni di decentramento comunale.

Come noto,  l’art. 17 del D.Lgs. 267/2000 prevede I’istituzione di  circoscrizioni di decentramento solo per i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti: laddove non presenti tali organismi di partecipazione, consultazione e gestione,  nei territori comunali si sono consolidate – alternativamente ad essi – diverse esperienze di istituzione di organismi di partecipazione – analoghe ai “consigli di quartiere” – variamente denominate (consigli territoriali, consigli di cittadini volontari): penso alle esperienze di Modena, Reggio Emilia, Parma e Ravenna.

L’emersione di tali forme di “organismi partecipativi”, finalizzati – di fatto – a supplire l’assenza di un organismo previsto dalla legge, fa emergere con chiarezza come esse siano orientate a garantire un più efficace coinvolgimento della popolazione nelle complesse dinamiche dell’amministrazione locale e comprovino l’esigenza di quei “nuovi spazi” di rappresentanza evocati nel titolo del Convegno, la cui ricerca impone – utilizzando le parole di un’autorevole studioso – di continuare a “democraticizzare la democrazia”.